España en Europa, 1957-1985: un apasionante proceso de integración

Spain in Europe, 1957-1985: an Exciting Integration Process

IGNACIO OLÁBARRI GORTÁZAR

UNIVERSIDAD DE NAVARRA

iolabarr@unav.es

MEMORIA

Y

CIVILIZACIÓN

Anuario de Historia 20 (2017): 385-392

ISSN: 1139-0107

ISSN-E: 2254-6367

DOI: 10.15581/001.20.385-392

Zaratiegui, Jesús M., Una Europa para dos Españas. Primeros pasos hacia la integración (1957-1963), Pamplona, EUNSA: 2010, 433 pp. ISBN: 978-84-313-2698-2

Zaratiegui, Jesús M., Europa, de entrada, no (1963-1968), Pamplona, EUNSA, 2014, 414 pp. ISBN: 978-84-313-2977-8

Zaratiegui, Jesús M., Europa, no sin España (1968-1978), Pamplona, EUNSA, 2017, 386 pp. ISBN: 978-84-313-3183-2.

En 2017 se ha publicado el tercer volumen de lo que será una tetralogía del licenciado en Historia y Doctor en Economía por la Universidad de Navarra Jesús María Zaratiegui, y que es ya, a falta del último volumen ―que estudiará los años 1977 a 1985, fecha, como se sabe, de la firma del tratado de adhesión de nuestro país a la Unión Europea―, sin duda, una de las obras más importantes de que disponemos sobre la historia del proceso de integración de España en Europa. Dicho proceso ha de comprenderse, como bien expone en el prólogo al primer tomo el catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Salamanca, José Martín Pérez de Nanclares, desde una perspectiva multidisciplinar.

El autor conoce muy bien la historia política y económica de la España reciente y, como historiador, comprendió desde el primer momento la importancia de la consulta de todos los archivos disponibles: en estos tres primeros tomos ―plagados de notas a pie de página, que se organizan de manera poco habitual, como notas de cada uno de los tres capítulos de que consta cada uno de los volúmenes―se manejan, además de la extensa bibliografía existente sobre el asunto, nueve archivos públicos (Archives du Ministère des Affaires Etrangères, París; Centre des Archives Économiques et Financières. Ministère de l’Économie, des Finances et de l’industrie, Savigny-le-Temple; Archivo de la Dirección General del Instituto Español de Moneda Extranjera; Archivo de la Presidencia del Gobierno; Archivo del Ministerio de Asuntos Exteriores; Archivo General de la Administración; Archivo General de la Guerra Civil Española; Archivo Histórico de las Comunidades Europeas) y diecisiete archivos privados (Antonio Garrigues Díaz Cañabate, Fundación Francisco Franco, Fundación Pablo Iglesias, Movimiento Europeo Español, Eugenio Nasarre Goicoechea, Fernando Mª de Castiella (RAH), conde de Fontanar, conde de los Andes, Ismael Medina Cruz, Jesús Barros de Lis, José Luis Álvarez, José María Riaza Ballesteros, Juan José Espinosa San Martín, Licinio de la Fuente, Marcelino Oreja Aguirre, Torcuato Luca de Tena y el Archivo General de la Universidad de Navarra, del que se han manejado los fondos José María Albareda, Laureano López Rodó, Mariano Navarro Rubio, Gonzalo Redondo, Antonio de Oriol y Urquijo, Alfredo Sánchez Bella, Alberto Ullastres y Pablo Martín de Heredia). A todo ello hay que añadir la información oral recibida de José Luis Cerón, J. J. Bellod y Raimundo Bassols.

El primer tomo muestra los obstáculos que tuvo que superar la diplomacia española ―como bien escribe el embajador Raimundo Bassols en el prólogo al segundo volumen―, fue siempre el ministerio español de Asuntos Exteriores, ya estuviera representado, como en 1962, por Fernando María de Castiella, ya cuando «las riendas fueron a parar a manos de Alberto Ullastres, quien, en aquellas circunstancias, era una personalidad totalmente incorporada a Exteriores, Jefe de Misión, con despacho en Bruselas y en Exteriores y con la mentalidad política de que nuestro futuro no estaba en nuestra pregonada autarquía sino en Europa», quien llevó la batuta en el proceso de integración de España en Europa (I, p. 17) ―para que se abrieran a nuestro país las puertas de los organismos económicos internacionales: el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (1958), la OECE ―más tarde OCDE― al año siguiente y el GATT en 1963― «cuya pertenencia ―como escribe José Martín Pérez de Nanclares en el prólogo al primer volumen de la obra de Zaratiegui― era imprescindible tanto para normalizar la presencia exterior de España como sobre todo para asegurar los créditos económicos imprescindibles para la imperiosa recuperación económica» (I, p. 15).

Fueron precisamente esos organismos económicos internacionales quienes exigieron que España diese un nuevo paso: la estabilización de su economía, algo que en buena medida se logró con el conocido Plan de Estabilización, que se estudia también en el primer libro. Pero, como es sabido, los obstáculos en el camino de la intensificación de las relaciones entre España y Europa no eran solo ni primordialmente económicos, sino fundamentalmente políticos, y de ello eran conscientes tanto los políticos españoles como los europeos. En el Informe Birkelbach, presentado el 15 de enero de 1962 ante la Asamblea Parlamentaria Europea (que, a partir del 30 de marzo de ese año se llamaría Parlamento Europeo) se decía que «los Estados cuyos gobiernos no tienen legitimación democrática y cuyos pueblos no participan en las decisiones del gobierno, ni directamente ni por representantes elegidos libremente, pueden pretender ser admitidos en el círculo de los pueblos que forman las Comunidades Europeas».

En cuanto a la propia España franquista, como estudia Zaratiegui, ninguno de los dos grupos rivales, el los «falangistas evolucionados», al que pertenecían Laín Entralgo, Tovar, Martín Artajo y Ruiz Giménez, y el de los hombres de la «tercera vía» (Calvo Serer, Pérez Embid), con su triple objetivo ―monarquía, religión, región― dejaban de ser «alternativas conservadoras y antiliberales al proyecto de la Europa democrática y abierta que representaba el Mercado Común, y que todos intuían se convertiría en el eje unificador de la unidad europea» (I, p. 158). Los dos grupos, que Dionisio Ridruejo bautizaría como comprensivos y excluyentes, pugnaban por controlar el Centro Europeo de Documentación e Información (CEDI), «poderoso instrumento conservador de europeización», creado en Munich por el archiduque Otto de Habsburgo y cuya sección española funcionaría desde 1953 vinculada al grupo de Alfredo Sánchez Bella y al Instituto de Cultura Hispánica.

Pero Sánchez Bella y el ICH hicieron gastar a los funcionarios de Exteriores muchas energías en la posible integración de España en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y más tarde, al menos hasta 1961, en la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). Sin embargo, otro importante acontecimiento de la política internacional fijaría definitivamente en Europa el principal objetivo de la política exterior española: fue la decisión del gobierno británico de Harold MacMillan de que el Reino Unido, que hasta entonces había impulsado su propia asociación de libre comercio (EFTA), solicitase el 9 de agosto de 1961 la adhesión al Mercado Común, arrastrando con su actitud a los otros miembros de la EFTA (Portugal, Austria, Noruega, Dinamarca, Suecia y Suiza). Muy pocos meses después, el Gobierno español aprueba el documento, entregado el 9 de febrero de 1962 por el jefe de la misión española ante la Comunidad, conde de Casa Miranda, por el que el ministro de Asuntos Exteriores, Fernando María Castiella, solicitaba la apertura de negociaciones para la «asociación» de España a la Comunidad Económica Europea, «susceptible de llegar en su día a la plena integración» (I, p. 290).

Aunque, como se sabe, tuvo que pasar mucho tiempo para que la solicitud española diera algún fruto, el objetivo principal de nuestra política exterior ―al que habría que añadir, desde luego, el pacto con los Estados Unidos― no cambiaría en los años siguientes a pesar del portazo de De Gaulle a la solicitud británica. Lo que ocurría era, sobre todo, que el régimen político español tenía que cambiar hasta en sus últimos fundamentos para que la futura Unión Europea pudiese pensar, no ya en la adhesión, sino ni siquiera en la asociación de España a las Comunidades.

El autor expone bien los diversos grupos de oposición española, interiores y en el exilio, al régimen del general Franco, la mayor parte de ellos convencidos europeístas; el surgimiento del Consejo Federal Español del Movimiento Europeo, que se integró en el ME nacido en el congreso de La Haya de 1948; el llamado por el franquismo «contubernio» de Munich, esto es, la reunión en junio de 1962 ―con participación de los socios españoles― del Movimiento Europeo en dicha ciudad alemana y la dura reacción del Gobierno español; los esfuerzos españoles, a las alturas de 1963 y por medio sobre todo de Antonio Garrigues, para convencer a los Estados Unidos de que apoyara la solicitud española; y, por último, el nuevo jarro de agua fría que supuso el caso Grimau.

«En 1963 el caso español se hallaba en una nueva encrucijada. España seguía esperando en vano una respuesta de la comunidad a su solicitud de adhesión (…) En enero un rencoroso De Gaulle había dado con la puerta en las narices a la solicitud de ingreso británica y, con ella, a la de todos los demás países de la EFTA (…). Los británicos tenían pocas opciones aparte de intentarlo de nuevo, como hicieron en 1967 (para ser vetados otra vez por Francia), y de nuevo en 1970, esta vez con éxito, tras la dimisión y posterior fallecimiento del general De Gaulle. En Madrid era consigna admitida que mientras Inglaterra no entrara, nadie más podría hacerlo» (II, p. 27). El ingreso de Gran Bretaña era preocupante porque las islas recibían casi la mitad de nuestras exportaciones agrícolas y serían tratadas, caso de ingresar, con las mismas reglas que los Seis.

El 14 de febrero de 1964, dos años después de la solicitud inicial, el conde de Casa Miranda recordó oficialmente que seguíamos esperando una respuesta, pero rectificando la petición ya que ahora solo se solicitaba la apertura de conversaciones exploratorias. Después de muy complejas negociaciones, durante las que los países comunitarios más cercanos a España fueron Alemania y Francia y los más opuestos Holanda e Italia, en la reunión del Consejo comunitario del 1-2 de junio de 1964 el Consejo de Ministros de la Comunidad aceptaba sin objeciones serias la propuesta de contestación del socialista belga Spaak y encargaba «“a la Comisión entablar con el Gobierno español conversaciones cuyo objeto sería examinar los problemas económicos que plantea a España el desarrollo de la CEE y buscar soluciones apropiadas” (…). El presidente de la Comisión, Hallstein, aseguró que en las conversaciones se tendrían en cuenta las objeciones políticas que mantenían los miembros de los Seis menos Francia y Alemania. El marco de las conversaciones quedaría limitado a lo económico. La respuesta comunitaria fue recibida con alivio en España» (II, p. 113).

El 7 de julio de 1965, en el marco de una nueva reorganización gubernamental, Alberto Ullastres es nombrado nuevo embajador de España ante la Comunidad; en realidad, su poder era mayor: se le nombró «Embajador de España ante los Organismos y Acuerdos internacionales de carácter económico» (II, p. 173). Al año siguiente, en medio de fuertes tensiones en el seno de la Comunidad y entre Bruselas y Madrid por razones comerciales, «el Consejo autorizó en febrero a la Comisión a iniciar conversaciones “para examinar las cuestiones económicas que se plantean a España como consecuencia del Mercado Común”» (II, p. 197). Dichas conversaciones dieron lugar al llamado Informe Hallstein, que «se quedaba corto para las aspiraciones de prestigio españolas, ya que la CEE no aceptaba la asociación» y «tampoco económicamente era muy tentador al excluir la agricultura» (II, p. 266). Solo en enero de 1967 se formaría un grupo de expertos (el «Grupo España») para estudiar el Informe de la Comisión y, no sin dificultades, se llegó al Mandato de negociación de 11 de julio de 1967, principio del camino para el Acuerdo Preferencial de 1970.

Pero esta apretada síntesis no hace justicia a este segundo libro de Zaratiegui, que es muy rico, gracias a las fuentes que emplea. Para remediarlo, aunque sea mínimamente, quiero referirme a los tres intentos de secuestro del embajador Ullastres que nuestro autor documenta en el último epígrafe de este su segundo libro. En efecto, como se relata en pp. 390-403, con el objetivo último, que lo era de toda la oposición al franquismo, «de evitar que la Europa democrática admitiera o tuviera tratos políticos y comerciales con el último vestigio de autoritarismo en la Europa libre» (II, p. 390), el grupo anarquista «Primero de mayo», vinculado a la FAI y liderado por su fundador, el menorquín Octavio Alberola, intentó por tres veces, en febrero de 1968, diciembre de 1969 y noviembre de 1973, en complicidad con la banda terrorista ETA en los dos últimos casos (en realidad, ETA dirigió el último intento), secuestrar al antiguo ministro de Comercio y embajador ante la Comunidad. En los tres casos actuaron a tiempo las fuerzas de seguridad belgas, en los tres se juzgó con mucha lenidad a los autores y de los tres hubo poca información en los medios de comunicación españoles.

En definitiva, como concluye el autor, «1968 fue el año en que cambió la actitud del Mercado Común. Solicitada la incorporación en 1962, sin respuesta hasta 1964, en que se anunció la posibilidad de futuras negociaciones. Paralizada tal negociación por la incertidumbre del ingreso de Gran Bretaña y la marcha temporal de Francia (el periodo de la silla vacía), todo ello en 1965 y 1966. Iniciadas en ese año las conversaciones exploratorias, todo el año 1967 fue de conocimiento mutuo de las posturas de ambas partes. Cerrado este periodo, en 1968 las dos partes se dieron cuenta de que era posible un acuerdo estrictamente económico y, en unos pocos meses, comenzaron las negociaciones que cobraron ritmo en 1969 y culminaron con el deseado Acuerdo Preferencial de 1970 que, con todos sus defectos, sería el instrumento que reguló de forma satisfactoria las relaciones comerciales con la Comunidad hasta el ingreso en 1985» (II, p. 403).

El tercer libro de Zaratiegui analiza la fase final de conversaciones que finaliza en el citado Acuerdo Preferencial, «todo un hito en la historia económica de nuestro país porque regulará durante tres lustros, apenas sin cambios, las relaciones comerciales entre España y el Mercado Común. Muy pronto se pudo ver que era un acuerdo desequilibrado que favorecía descaradamente a nuestro país. El truco fue que Bruselas hizo concesiones muy generosas en el terreno industrial, pensando ―erróneamente― que España seguiría siendo un simple exportador de productos agrícolas. La cada vez más insistente queja de los comunitarios fue sorteada por España aprovechando el revuelo causado por el ingreso ―esta vez [en 1971] sí― del Reino Unido, Austria y Dinamarca; luego por la crisis del petróleo de 1973; y pronto por la certeza de que la vida de Franco (el “hecho biológico”, como se le llamaba de forma neutra) tocaba a su fin» (III, pp. 14-15).

Pero aunque el proceso español de transición a la democracia terminó con las objeciones políticas al ingreso de España en la Comunidad ―sobre todo después del fracaso del golpe de Estado de 1981―, no por ello la integración había de ser repentina y automática. Ambas partes estaban de acuerdo en que, en un futuro no muy lejano, Europa no se entendería sin España. Pero aún quedaban otros obstáculos que superar: era necesario abrir un nuevo proceso de negociación, dadas las diferencias entre la situación económica europea y española entre 1970 y 1978, para lo que el Presidente Suárez creó, el 10 de febrero de ese año, el Ministerio para las Relaciones con las Comunidades, con Leopoldo Calvo-Sotelo a su cabeza; hubo que superar el «parón Giscard» porque el nuevo Presidente francés pidió, «por motivos electoralistas» (III, p. 375) la revisión de la política agrícola común antes de admitir nuevos miembros[1]; y, en fin, la llegada del PSOE al poder: como se sabe, fue el Gobierno de Felipe González el que firmó el tratado de adhesión de España a las Comunidades[2].

Como ocurre con los dos libros anteriores, este último es demasiado rico como para hacerle justicia en estas breves páginas. No solo se estudia la última fase de las negociaciones anteriores al Acuerdo de 1970, sino que, en el segundo capítulo, se explica con detalle por qué el Acuerdo chocó con las reglas del GATT con la consiguiente oposición de los Estados Unidos a los acuerdos y la nueva negociación (1970-1971) hasta que se consiguió aprobar una fórmula de excepción para España. En el último capítulo (1972-1976) se estudia la renegociación del Acuerdo exigida por la ampliación de la CEE, proceso difícil y varias veces suspendido hasta el acuerdo final entre ambas partes, representadas por R. de Kergorlay y A. Ullastres, que llegaron en 1975 al «compromiso» que reequilibraba el acuerdo, justo cuando el cambio de régimen abría una situación distinta a las negociaciones iniciadas en 1962.

Esperamos con interés el final de esta tetralogía, que es a mi juicio una de las obras más importantes de que disponemos sobre la relación entre España y Europa ―y en particular entre nuestro país y la CEE― en la segunda mitad del siglo XX, sin olvidar el peso político, económico, social y cultural que dichas relaciones tuvieron para ambas partes, en especial para nosotros. Ya en sede de conclusiones, Zaratiegui hace unas útiles observaciones sobre la última fase de las negociaciones que el Consejo europeo decidió que se iniciaran en febrero de 1979 tras el referéndum sobre la Constitución española del 6 de diciembre de 1978. «Sobre la negociación ―escribe― conviene mencionar dos hechos significativos. El primero, que España fue el primer y único país de los Doce que vio que la entrada o la adhesión estaba asegurada por todos los partidos políticos del arco parlamentario. En segundo lugar, que la adhesión era una negociación de corte muy sencillo. Su filosofía era muy simple: el país candidato se comprometía desde el principio a aceptar la totalidad del acervo comunitario. La negociación por consiguiente consistía en fijar los periodos transitorios en que cada uno de los 16 capítulos en que se dividía la negociación el país adherente se comprometía a aplicar íntegramente sus obligaciones comunitarias» (III, pp. 372-373). No faltaron las dificultades ni los conflictos de intereses entre ministerios o entre sectores públicos y privados. Pero en 1986 España lograba lo que probablemente era su principal objetivo en política exterior desde el fin de la guerra civil: formar parte del ilusionante proceso de integración europea que habían iniciado los Seis en 1957.

[1] En realidad, como afirma el autor en la introducción a este su tercer libro, Francia, «que siempre alardeó de ser nuestro valedor y amigo en el Mercado Común», mantuvo «una postura ambigua» respecto al ingreso de España en la Comunidad. Después de 1975 «pudo verse que le importaban mucho más los intereses de sus agricultores, que quemaban los camiones de fruta españoles, o de sus empresas interesadas en radicarse en nuestro país. El conocido giscardazo fue solo una manifestación más de lo solos que estábamos en Europa» (III, p. 15). En este sentido, el creciente peso de Alemania dentro de Europa nos acabó favoreciendo mucho.

[2] Zaratiegui escribe que «la firma del tratado de adhesión a la CEE (…) fue impedida a Alberto Ullastres y a José Luis Cerón por un rencoroso Felipe González, incapaz de reconocer la impagable labor que ambos habían realizado durante dos lustros largos. La trayectoria posterior del hoy millonario González no ha hecho sino confirmar ese carácter que ya entonces apuntaba» (III, p. 16). Dejo al criterio del lector su opinión sobre la justicia o no de este duro juicio.

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