Los últimos de Filipinas. Corporaciones locales en el tardofranquismo: reformas legales, elecciones y presupuestos precarios

«Last Stand in the Philippines». Local Administration in Second Francoism: Legal reforms, Elections and Precarious Budgets

CARLOS SÁNCHEZ FERNÁNDEZ

Universidad Pablo de Olavide - CIEE

csanfern@acu.upo.es

https://orcid.org/0000-0003-1527-2466

MEMORIA Y CIVILIZACIÓN

Anuario de Historia, 21 (2018):

415-435

ISSN: 1139-0107

ISSN-E: 2254-6361

DOI: 10.15581/001.21.009

Los últimos de Filipinas. Corporaciones locales en el tardofranquismo: reformas legales, elecciones y presupuestos precarios

«Last Stand in the Philippines». Local Administration in Second Francoism: Legal reforms, Elections and Precarious Budgets

CARLOS SÁNCHEZ FERNÁNDEZ

RECIBIDO: MARZO DE 2018

ACEPTADO: JUNIO DE 2018

Resumen: La esfera municipal estuvo supeditada en España al poder estatal central desde el siglo XIX, desde un punto de vista legal, financiero y de gestión. Esto se acentuó durante el franquismo. Sin embargo, desde los años 1960 se debatió en el seno de la dictadura la reforma de los ayuntamientos, como parte de un proyecto más amplio de institucionalización y legitimación. Los debates en torno a la reforma se dilataron en el seno del régimen y finalmente ésta no tuvo frutos relevantes. La nueva ley de 1975 y las elecciones de 1976 lo atestiguan. Tampoco se introdujeron cambios apreciables en la financiación municipal. Quedó claro que la reforma de las corporaciones locales representaba un verdadero nudo gordiano. Durante el proceso de cambio político la vida municipal se vio postergada, demorándose su renovación democrática hasta la primavera de 1979. La prioridad serían las autonomías y no los ayuntamientos.

Palabras clave: Palabras clave: Administración municipal. Franquismo. Transición. Elecciones. Presupuestos

Abstract: Municipal government was under close scrutiny by the State in Spain since the nineteenth century, legally, financially and administratively. During Francoism scrutiny increased. Nevertheless, the reform of municipal life was debated within the regime since the 1960s, as part of a broader project of institutionalization and legitimization. The debate on reform was prolongued, yet for the most part fruitless. The new law of 1975 and the elections of 1976 are telling of the negligible results of Francoist reform. Municipal income remained insufficient. It became clear that reform of local administration was truly a Gordian knot. Municipal life was not a priority during the process of political change, its democratic renewal was delayed until the Spring of 1979. The priority were the autonomías and not the ayuntamientos.

Keywords: Municipal Administration. Francoism. Transition. Elections. Budgets

INTRODUCCIÓN

La transición española ha sido explicada sobre todo como un proceso dirigido por élites «desde arriba», y desde Madrid, desde «el centro» del país y del sistema político. Sin cuestionar la virtud explicativa de dichos enfoques, se abrió paso con posterioridad el análisis de la transición «desde abajo», incorporando la oposición política, nuevos movimientos sociales, etcétera. Más recientemente, una serie de estudios ha puesto el foco sobre la transición a la democracia desde la dictadura franquista en el ámbito local y municipal. Es decir, un análisis desde lo que podríamos llamar «la periferia» del Estado. Así, se han concluido trabajos sobre las ciudades de Valencia, Valladolid, Almería, Málaga y Sevilla[1]. Claudio Hernández Burgos subraya el interés de estudios sobre regímenes no democráticos en diversos países europeos, en los que un análisis desde «lo local» permite estudiar la relación entre sociedad y Estado, pero también el intermitente impacto de este último, dejando entrever el verdadero alcance de su poder. Algo que, en el caso del franquismo, ha convertido a la historia local en «uno de los campos desde donde más se ha avanzado en la investigación sobre el régimen, y en una de las vías principales de la renovación teórica, metodológica y temática experimentada por la historiografía» del franquismo[2]. Sin duda, el conocimiento sobre la transición española está avanzando también a través de estudios locales. Por otro lado, e incidiendo también en la perspectiva comparada, Pamela B. Radcliff insiste en que situar a la transición española en un marco europeo más amplio no sólo cuestiona la narrativa del «fracaso» español, sino que además reconfigura la narrativa general sobre Europa durante el siglo XX[3]. Este artículo recoge la invitación a abordar la historia de la segunda mitad del siglo XX desde lo local, poniendo el foco sobre el ámbito municipal durante el final del franquismo y la transición a la democracia.

1. EL PUNTO DE PARTIDA: PERSONAL POLÍTICO Y ELECCIONES EN EL ÁMBITO MUNICIPAL DEL FRANQUISMO

Tras la Segunda Guerra Mundial la dictadura franquista necesitaba proyectar una imagen más amable, al igual que el resto de las dictaduras europeas de posguerra[4]. En ese contexto se abrió paso la democracia orgánica, la «democracia a la española», y que solo permitía la participación a través de elecciones para escoger concejales desde 1948 hasta 1973 ―se celebraban cada tres años, pero se retrasaron las de 1969 tras la declaración del estado de excepción hasta 1970―, y procuradores en Cortes por el tercio familiar en 1967 y 1971. El personal político municipal era seleccionado y filtrado por el Ministerio de Gobernación, a través de los gobernadores civiles. La legislación electoral, congruente con las líneas básicas del ordenamiento político franquista, estaba

presidida como éste por una concepción jerárquica de la autoridad [cursivas en el original]. Esta desciende de una instancia suprema (que no responde ante el pueblo, sino ante Dios y ante la historia), por una serie de escalones rigurosamente jerarquizados, hasta llegar a todos los ámbitos adonde ha de alcanzar su ejercicio. Entre ellos (…), al del gobierno del municipio[5].

En la democracia orgánica los concejales provenían de tres sectores, los denominados tercios: vecinos cabezas de familia, órganos sindicales y entidades económicas, culturales y profesionales radicantes en el término, si existiesen. En los dos primeros grupos los concejales eran designados en el seno de los mismos, mientras que en el tercero eran elegidos en una terna por el gobernador civil. Los tres tercios tenían, en principio, el mismo número de capitulares. Y debían concurrir un número mínimo de candidatos por cada concejalía, en una proporción de tres candidatos por plaza de concejal a elegir. Se pretendía transmitir así una apariencia de competitividad democrática.

No cabe hablar de poder local al referirse a la actuación de los munícipes, puesto que estaban completamente subordinados al Gobierno, controlados y fiscalizados en todo momento por la superioridad. En general, alcaldes y regidores lo eran como premio a su fidelidad. Esto propició, con frecuencia, escasa dedicación de los capitulares y de los propios alcaldes a sus cargos, utilizados como mero trampolín para su promoción personal[6]. Sin embargo, la construcción y desarrollo de un Estado centralizado y jerárquico no excluyó un nivel de influencia ejercida desde los niveles locales, en sintonía con lo ocurrido bajo los distintos regímenes durante el primer tercio del siglo XX[7].

En la cúspide de las corporaciones municipales estaban los alcaldes presidentes y eran designados de una manera discrecional[8]. El alcalde del franquismo tenía un fuerte carácter presidencialista, nombrado por la Administración y, junto con su equipo de tenientes de alcalde, sustituía a menudo las decisiones colectivas del consistorio. En el Gobierno Civil de Sevilla, como en otras provincias, los cauces de selección de los alcaldes, concejales y presidentes de la Diputación eran los siguientes:

El gobernador toma en consideración el informe de la Subjefatura Provincial que los obtiene a través de los Inspectores del Movimiento. A veces se pide informes a la Guardia Civil y a personas representativas de la localidad. Para formación de candidaturas de concejales, el informe del alcalde respectivo y de la Subjefatura Provincial. Para presidente de la Diputación, informe de personas de relieve en la provincia y de la Subjefatura Provincial[9].

2. LA BÚSQUEDA DE NUEVAS FORMAS DE LEGITIMIDAD Y LEGITIMACIÓN

El Estado franquista buscó nuevas formas de legitimidad y legitimación, que debían reforzar la fuente primigenia de la victoria en la Guerra Civil, y que trajo la «paz». Si bien la paz nunca se abandonó como fundamento del régimen, desde principios de los años 1960 apareció un nuevo soporte: la eficacia. La nueva fuente de legitimidad sería el desarrollismo, elevado a la altura de ideología por los tecnócratas, pero también una nueva estructura para el Estado y su administración, en las que probablemente nunca entró la descentralización más allá de la retórica[10].

Gonzalo Fernández de la Mora sostenía que el Estado debería configurarse de la manera más adecuada a las características de los gobernantes y de los gobernados de una sociedad de un periodo determinado, siendo innumerables las formas de Estado viables. Su bondad dependería de su eficacia, y esta dependería de su adaptación a las estructuras reales sobre las que iba a funcionar. Era una definición «desideologizada» y pragmática del Estado. Para el entonces ministro, el «Estado no es una realidad natural que el hombre se encuentra ya dada, como, por ejemplo, las cordilleras. El Estado es una realidad inventada, fabricada por el hombre; es, pues, un “artefacto”». No es un artefacto estético, ni tampoco una construcción especulativa pura.

El Estado se construye para algo: es un artefacto útil (…); no es un fin, sino un medio para lograr los fines sociales que son de carácter permanente. En una palabra, el Estado es un instrumento o herramienta para realizar el bien común[11].

Lo que es permanente son los fines del Estado, o sea, aquellas metas a las que tiene que servir; lo variable son los medios, es decir, los modelos de Constitución. El fin primario y básico es el orden. El fin existencialmente subsiguiente es el de la justicia, el de que el orden consista en dar a cada uno lo suyo. Ahora no se trata ya de que haya una autoridad sino de que esta autoridad sea justa. Pero hay un tercer fin del Estado, que es el desarrollo económico y social. El Estado que realiza el desarrollo no sólo aplica normas jurídicas, sino que, además, tiene que aplicar leyes científicas y prácticas tecnológicas.[12]

Esto es lo que Fernández de la Mora llamó «logoarquía», «ideocracia», o «Estado de Razón» ―«Estado de obras» lo llamaría más tarde―, que aplicaba no solo un ordenamiento legal, sino sobre todo el ordenamiento racional y científico de cada tiempo, con el fin de elevar la renta colectiva.

Al «Estado de Razón» se le puede medir empíricamente; no se le valora por su parecido a una ideología previa, sino por su eficacia para garantizar el orden, el desarrollo y el reparto proporcional de las rentas. A este Estado no se le califica aplicándole utopías, sino estadísticas[13].

El orden, la eficacia, el impulso económico y la redistribución de recursos debían ser, para Fernández de la Mora, los únicos objetivos del Estado.

No sólo el franquismo mudaba su piel. La naturaleza de la democracia en Europa occidental estaba en revisión durante los sesenta. Como señala Buchanan[14], «durante gran parte del segundo franquismo, los beneficios y la estabilidad de la democracia europea occidental eran menos evidentes de lo que se ve de forma retrospectiva». La democracia europea se vio cuestionada por movimientos sociales y de protesta, al igual que el franquismo, lo cual llevó a una reconfiguración de la misma, especialmente con la extensión de derechos políticos y sociales y la forja de un sentimiento más fuerte de identidad democrática común. De esta manera, la grieta entre la España de Franco y la Europa democrática occidental se haría ya insalvable, sobre todo tras la caída de los regímenes portugués y griego. Apareció una nueva definición de democracia, con la elaboración y defensa de los derechos humanos, que se fijaron como requisitos para los Estados que buscaban unirse a la CEE. «El criterio por el que la democracia europea se juzgaba a sí misma se había vuelto más exigente que nunca», concluye Buchanan[15].

En el seno del régimen franquista las crecientes discusiones entre continuistas y reformistas se acentuaron durante el último lustro de la dictadura, como quedó de manifiesto en los debates del Consejo Nacional del Movimiento entre 1971 y 1973. Sin embargo, la mayoría de los consejeros rechazaban vehementemente toda propuesta de descentralización administrativa y de potenciación de las instituciones municipales y provinciales[16]. La importancia del municipio era exaltada en la prensa del Movimiento durante la fase de discusión del nuevo proyecto de ley de bases:

El Régimen del 18 de Julio quiere devolver plenamente a los municipios la consideración que merecen (...). De acuerdo con el ideario de José Antonio, el municipio es uno de los cauces a través de los cuales se ejerce la representatividad y se efectúa una obra permanente en el tratamiento de todos los problemas que atañen a sus habitantes. Con esta finalidad fueron revitalizados los Consejos Locales del Movimiento y se regularon las elecciones para concejales. (...) No queremos que haya burgos podridos. Franco (...), fue quien dijo aquella hermosa frase: «Amar a las comarcas es amar dos veces a España»[17].

Mas se admitía que, en realidad, los municipios habían estado postergados, a pesar de ser uno de los órganos naturales. Se buscaba, por tanto, una nueva legitimidad, basada en la actualización de la representatividad orgánica franquista, evitando uno de los viejos vicios liberales, el caciquismo de los «burgos podridos».

Tras el asesinato de Carrero Blanco, Carlos Arias Navarro fue designado nuevo presidente del Gobierno. Anunció el 12 de febrero de 1974 medidas liberalizadoras, muy limitadas, en diferentes frentes. Durante su famoso discurso en las Cortes, Arias manifestó el propósito de reformar la administración local, uno de los puntos principales del llamado «Espíritu del 12 de febrero»:

El nuevo proyecto, que atribuirá a alcaldes y presidentes de la Diputación carácter electivo, responde al afán de contemplar como un todo coherente, el conjunto de los problemas de la vida local desde sus aspectos específicamente políticos a los financieros, burocráticos y funcionales, en consonancia con el relieve que el Gobierno atribuye a las entidades locales[18].

No obstante, ese mismo 12 de febrero, el Proyecto de Ley de 1972 fue definitivamente retirado de las Cortes por el alto número de enmiendas presentadas, sobre todo por los procuradores más próximos al Movimiento, alarmados por la nueva ofensiva para marginarlos en el seno del régimen y en el escenario que empezaba a perfilarse para el posfranquismo. En realidad, la esfera local seguía siendo un problema después de más de una década de interminables debates que no conducían a ninguna parte. Un problema que suscitaba controversias sobre la articulación el Estado más allá de lo local y municipal.

Como escribía el catedrático de Derecho Luis Morell Ocaña en 1974 ―desde principios de ese año secretario general técnico del ministro de Presidencia Antonio Carro―, la reforma municipal estaba encuadrada en un proceso político mucho más amplio,

hasta puede considerarse como un índice expresivo de si ese proceso es dinámico o atraviesa una etapa de estancamiento. Así ocurre en la actualidad entre nosotros; y de aquí que el debate sobre la reforma nos sitúe ante cuestiones de la mayor envergadura política[19].

Respecto a la representatividad, muchos apreciaban una «falta de sentido de la oportunidad en la operación legislativa de reforma, operación en la actualidad detenida», más allá de la legalidad constitucional. Unas instituciones locales nítidamente representativas

podrían suponer una dispersión de los resortes de poder, justo en una etapa histórica que aparece dominada por el instante traumático del cumplimiento de las previsiones sucesorias en la Jefatura del Estado, y el consiguiente tránsito desde su configuración actual hasta la Monarquía prevista en las Leyes Fundamentales (...). Es evidente que la mejor preparación de ese instante histórico consiste, justamente, en el previo despliegue de unas instituciones creadas con el designio de, en su día, tomar el lugar hoy ocupado por la legitimidad carismática de toda una época que entonces será ya historia[20].

Morell apuntaba además al «verdadero nudo gordiano», puesto que la reforma local llevaba consigo también un dilema cuyos dos términos la hacían, de hecho, imposible:

o se hace al mismo tiempo una reforma más amplia de la vida política (de lo contrario, las instituciones locales vendrían a ser algo así como una pieza loca dentro del sistema), o, de llevarse a cabo en la profundidad necesaria, la reforma local desbordará con mucho su intención y se convertirá en una verdadera reforma del sistema institucional en su conjunto[21].

Por tanto, la cuestión no era meramente reformar la vida local española. Se trataba en realidad de un problema más amplio de la sociedad española de la década de los 1970, la cual, según Morell:

tendrá que resolver de alguna manera: o con un remiendo para ir tirando o buscando una solución con futuro (...) en el actual momento histórico, lastrado por una tradición fuertemente centralista, acucia la necesidad de una casi reinvención del Régimen Local; ésta es, creo, la verdadera necesidad histórica[22].

Finalmente, la nueva Ley 41/1975 de Bases del Estatuto de Régimen Local (LBERL) fue aprobada por las Cortes orgánicas el 19 de noviembre, una vez más con la oposición de los procuradores vinculados al Movimiento y a la Organización Sindical. Su objetivo era reformar la administración local, adaptando los ayuntamientos y diputaciones al contexto de una sociedad modernizada a través de una mayor representatividad de los cargos. La nueva ley llegaba tarde, el general Franco murió al día siguiente, por lo que tendría un periodo de vigencia muy corto debido al contexto de cambios acelerados. La LBERL es un ejemplo ilustrativo del limitado y fallido programa de reformas de Arias. Los proyectos de legitimación e institucionalización del régimen franquista en sus estertores fracasarían también en el ámbito municipal.

La gran novedad de la nueva Ley de Bases de Régimen Local aprobada el 19 de noviembre de 1975 fue la nueva reglamentación de la elección de alcalde[23] que introducía la elección de los alcaldes ―así como los presidentes de diputaciones y de cabildos insulares― por los miembros de la corporación[24], salvo en los casos excepcionales de Madrid y Barcelona, por sus cartas especiales ―que databan de 1963 y de 1960, respectivamente―. El régimen, en sus estertores, estaba dispuesto a permitir una liberalización mínima en la elección de alcaldes en los municipios españoles, pero quería mantener el control total sobre la designación de los alcaldes de las dos grandes urbes del país, ambas focos de protesta y oposición creciente. La elección indirecta del alcalde por los concejales significaba un cambio apenas superficial. Al puesto de alcalde podían aspirar los alcaldes y concejales en funciones, así como quien ya hubiera sido alcalde. También podrían ser propuestos por los vecinos incluidos en el censo electoral en número no inferior a mil o al uno por ciento del total de electores; por cuatro Consejeros Locales y por las Asociaciones Políticas reguladas en el Decreto-Ley 7/1974 de 21 de diciembre ―aún no constituidas o consolidadas―[25].

En opinión de Clemente García, entonces alcalde de Murcia, fue un proyecto

inoportuno e improcedente habida cuenta las circunstancias sociopolíticas que concurrían y que exigían una mayor apertura para dar cabida al pluralismo realmente existente. Regulaba, en definitiva, la figura de los alcaldes de la transición[26].

Un grupo de concejales catalanes firmó una petición de aplazamiento de las elecciones, y en Valladolid cinco capitulares escribieron al ministro Fraga solicitando también el aplazamiento[27]. Desde muchos sectores, las elecciones de 1976 se consideraban un despropósito, estando en el horizonte la reforma, aún vaga y escasamente definida. Tal vez se celebraron finalmente para transmitir la sensación de continuidad, para asegurar el control de los Ayuntamientos ante el inminente y aún mal definido proceso de cambio; como forma de satisfacer al búnker; o tal vez por simple inercia[28].

Se eligieron alcaldes con el nuevo procedimiento en algo más de la mitad de los municipios españoles. En 36 de las 48 capitales el alcalde saliente se presentó a la elección ―en 14 como único aspirante―. En 16 capitales no fue necesaria la votación. En las capitales y ciudades principales 39 alcaldes repitieron, y fueron elegidos 14 munícipes. Solo en Málaga y Zaragoza, junto con Sevilla, se presentaron cuatro candidatos, el número más alto de todas las capitales de provincia españolas donde se celebraron elecciones. En Valladolid solo hubo dos candidatos. En Algeciras y Jerez, dos grandes municipios gaditanos, sus alcaldes no se presentaron a la reelección[29]. Para el entonces alcalde de Murcia, Clemente García, en ese momento

se trataba de permanecer en el cargo sólo diez meses [porque se debían renovar, de acuerdo con las leyes del régimen, los tercios en otoño], pero hubo de prorrogarse por Real Decreto-Ley 917/1976, de 8 de octubre[30], por su relación con la duración del mandato de las Cortes Españolas, que fue ampliado hasta junio de 1977 a fin de conseguir la aprobación de la Ley de Reforma Política y la disolución de las Cortes. Se autorizaba al Gobierno para aplazar las elecciones locales hasta después de las primeras legislativas y fue lo que hizo contra la opinión de quienes en aquellos momentos ostentaban puestos de responsabilidad en los municipios. Posteriormente volvió a posponerse tal decisión hasta la aprobación de la Constitución en diciembre de 1978[31].

Las elecciones municipales se retrasarían más de tres años, por diversos motivos: como la conveniencia del Gobierno de Adolfo Suárez; la falta de presencia a nivel local de todos los partidos, también de la izquierda, aunque pidieran la convocatoria insistentemente; la supeditación a otros procesos como la LRP, después las elecciones generales y la aprobación de la Constitución. Sin duda, estuvo también presente el antecedente de las elecciones municipales de 1931, así como la presencia de elementos inmovilistas en algunos ayuntamientos. El cambio político se haría «desde arriba» y «desde el centro», manteniendo el control sobre la esfera municipal. En ese contexto tuvo gran importancia la secuencia electoral ―primero elecciones generales, y después las locales―, como apuntaron Juan J. Linz y Alfred Stepan, evitando el peligro de multiplicar y atomizar los actores[32]. En cualquier caso, hay que subrayar que la transición fue un proceso marcado por la incertidumbre, en el que nada estaba escrito de antemano, en el que sus actores y protagonistas fueron definiéndose a medida que se desarrollaban los acontecimientos y al socaire de una correlación de fuerzas cambiante[33].

A partir de las elecciones generales del 15-J de 1977, todas las provincias españolas estaban representadas por diputados y senadores en Cortes elegidos democráticamente. Las últimas corporaciones predemocráticas, conformadas de acuerdo con las leyes de un régimen ya extinto, quedaban en una situación muy precaria en toda España, dada su evidente interinidad, pero también faltas de representatividad a la luz de los resultados de las primeras elecciones generales en casi cuarenta años. El electorado había mostrado sus preferencias y la transición política estaba propiciando el cambio. Las críticas eran crecientes por parte del movimiento ciudadano, los sindicatos y los partidos políticos.

Consciente de las dificultades en la vida municipal española, el ministro de Gobernación Martín Villa envió instrucciones a los gobernadores civiles para mantener el control sobre la administración local en el otoño de 1977. Si bien reconocía que las autoridades locales ya no podían ser consideradas como «meras sucursales de los Gobiernos Civiles», se instaba a suspender los acuerdos de las entidades locales cuando estos traspasasen los límites de su propia competencia. Así mismo, los ayuntamientos que resultasen conflictivos merecerían de los gobernadores civiles el trato adecuado. En opinión de Martín Villa la campaña de ataques a la representatividad de las corporaciones locales se había salvado por el momento, pero las corporaciones locales debían mantenerse hasta que se celebrasen las elecciones municipales. Las posibles dimisiones de alcaldes y corporaciones crearían un peligroso vacío. Estas dimisiones debían evitarse mediante el diálogo y con la aplicación de la legalidad vigente[34]. El Gobierno de UCD quería mantener el control del Estado, y la iniciativa «desde arriba» en un contexto de cambio político y de fuertes tensiones.

Las críticas hechas por movimientos sociales o la oposición política hacia las autoridades locales provocaron una fuerte y continuada erosión de las corporaciones locales[35]. A la altura de enero de 1979 se mantenían 24 de los alcaldes de capitales elegidos en enero de 1976. Otros 21 eran interinos ―en Albacete, Alicante, Badajoz, Cáceres, Guadalajara, Las Palmas, León, Lugo, Málaga, Pamplona, Salamanca, Santa Cruz de Tenerife, Segovia, Sevilla, Soria, Teruel, Valladolid, Vitoria y Zamora―. Dos estaban en funciones ―Luis María Huete en Madrid y Manuel Font en Barcelona―, mientras que Ramón Jauregui constaba como Presidente de Comisión Gestora en San Sebastián, desde septiembre de 1978. Sería sustituido en marzo de 1979 por Iñaki Alkiza hasta las elecciones de abril[36]. Solo los alcaldes de Huesca y Santander serían reelegidos en abril de 1979. El panorama en el conjunto de los municipios españoles está aún por explorar en su totalidad, pero parece que, en la mayoría de las localidades, los alcaldes se mantuvieron en sus puestos hasta las elecciones municipales[37]. En cualquier caso, los comicios locales de 1979 supusieron la elección de concejales y alcaldes democráticamente, un cambio extraordinario tras décadas de dictadura.

¿Fue conveniente retrasar las elecciones municipales hasta 1979? El entonces ministro del Interior Rodolfo Martín Villa analizó, años después, el retraso de las elecciones municipales en España:

Quizás hubiera sido mejor haber constituido comisiones gestoras en toda España, de acuerdo con los resultados de las Elecciones Generales (…). Ello hubiera tenido, además, unas consecuencias políticas muy importantes y positivas. Se hubiera producido un entrenamiento real en la política local. [Los partidos de la oposición] hubieran tenido que buscar gente para ocuparse de los problemas reales: la escuela, el hospital o la traída de aguas. Con las gestoras se hubiera producido un entrenamiento previo a las elecciones [municipales]. Para la UCD también hubiera sido un entrenamiento estupendo al haber empezado a descubrir gente. En todo caso, «a toro pasado» siempre es fácil acertar.[38]

La perspectiva de Manuel Fraga era distinta a la de Martín Villa. Fraga lamentaba que las elecciones municipales se hubieran hecho

a la vez tan tarde y tan mal preparadas. Debieron ser las primeras, ya en el año 76, como estaba previsto; este retraso de casi tres años, es un primer error. Yo llevé a uno de los primeros Consejos de Ministros de 1976 un plan razonable para hacer unas elecciones municipales en serio; lo había hablado con Fernández Miranda, entonces presidente de las Cortes. Pero algunos ministros (sobre todo los señores Suárez y Martín Villa) se opusieron a la idea, con diversos pretextos (…) y únicamente pude conseguir que los alcaldes sólo fueran elegidos hasta finales de aquel año, en que debían celebrarse por fin, con arreglo a la ley de Bases del 75; pero el Gobierno nacido de la crisis de julio del 76 las suspendió, y luego las fue aplazando hasta ahora. Una vez más se ha preferido empezar la casa por el tejado; se han celebrado las municipales tras dos elecciones generales, cuando debiera haber sido al contrario, empezando desde los cimientos el edificio de las libertades y las autonomías. Pero ya que ha pasado tanto tiempo lo menos que podía pedirse era que se hubieran preparado bien en el terreno legislativo y en el financiero. Tras el decreto-ley 3046/77, del 6 de octubre, lo que se ha logrado, en cambio, es un caos y carencia totales en materia de Administración local y en el Consejo de Estado han quedado inútiles. Ahora, elegidos ya los Ayuntamientos, habrá que legislar con urgencia, en vez de haber arreglado previamente la Administración y las haciendas municipales.[39]

3. PRESUPUESTOS PRECARIOS

Como hemos visto, las leyes franquistas supeditaban la esfera municipal al poder central, que controlaba estrechamente la vida de los ayuntamientos y la composición de su personal político. Lo mismo cabría decir del ámbito financiero. El estudio y análisis de los presupuestos municipales permite identificar las prioridades administrativas, pero también el origen y el uso de los recursos. El Estado franquista ejerció una función crecientemente redistributiva, pero con un sistema fiscal y recaudatorio insuficiente. Esto era aún más evidente para la esfera municipal, que quedó esencialmente al margen del núcleo decisorio, tanto en los proyectos de institucionalización del franquismo como en los inicios del nuevo régimen democrático.

El modelo de hacienda franquista municipal no presenta características propias, sino que evoluciona a partir de modelos precedentes[40]. Los presupuestos reflejan las intenciones de gestión en concordancia con la realidad económica del momento. La hacienda franquista articulaba los presupuestos municipales conjugando unos recursos escasos con unos gastos muy contenidos. Todas las disposiciones legales contemplaban dos modalidades de presupuesto: ordinario y extraordinario, formulados bajo la estructura aprobada por la dirección general de Administración Local el 9 de agosto de 1958[41].

Como señala Pasqual Maragall, funcionario del Ayuntamiento de Barcelona durante el franquismo, el régimen había reservado para financiar la administración local todo «aquello que el Estado central había ido descartando históricamente porque como impuesto no le resultaba rentable». Así, «la estructura fiscal de la administración local era inflexible y las figuras impositivas estaban anticuadas», además de ser caras de cobrar[42].

Como señaló Pasqual Maragall, las ciudades con crecimientos espectaculares durante los años del desarrollismo «se acostumbraron a una dinámica según la cual el crecimiento de los servicios se pagaba al año siguiente o al cabo de los dos años siguientes», gracias a los ingresos, en aumento también espectacular, que habían de ser recaudados al cabo de uno o dos años. El problema llegó con la crisis de los setenta y el fin abrupto del crecimiento. Los ayuntamientos continuaron gastando, pero el incremento de los ingresos se había desfasado: «No fue por casualidad que la primera liquidación deficitaria del presupuesto [municipal de Barcelona] se hiciera en 1975 y no se debiera a la muerte del general Franco». Simplemente, se debía al estancamiento del crecimiento y a que «el agujero ya había aparecido: con dos años de desfase no se tapaba el agujero de los años anteriores»[43]. La débil estructura de ingresos estaba basada en unas previsiones que solo eran posibles con un crecimiento espectacular. Cuando este remitía, o incluso se entraba en recesión, toda la financiación municipal se venía abajo.

La situación era similar en el Ayuntamiento de Madrid, como recuerda el entonces alcalde Juan de Arespacochaga:

las finanzas (…) habían llegado a una penuria auténticamente calamitosa, porque los presupuestos previstos para el 76 representaban un gasto total de 16.000 millones de pesetas, de los cuales las necesidades del personal estaban representadas con 12.000 millones[44].

Por tanto, en Madrid sólo un 25 por ciento del presupuesto podía dedicarse a conservación y obras nuevas. Pero, además, a principios de 1976 se evidenció la

necesidad absoluta de revisiones económicas, pago de atrasos importantes del Ayuntamiento hacia sus funcionarios y un nuevo planteamiento del tema de la Seguridad Social municipal. Quiere decirse, por tanto, que sólo quedaban para todas las necesidades de obras municipales en Madrid unos 3.000 millones de pesetas, que, al tener en cuenta los gastos de conservación obligados, representaba una carencia total de recursos para nuevas obras[45].

En lo que hace referencia a las partidas destinadas a gastos municipales en el conjunto de España, Francesc Nadal subraya la importancia de los capítulos presupuestarios dedicados a la remuneración de personal, a la compra de materiales y a la amortización de la deuda ―ver Tabla 1, donde incluimos datos específicos para Sevilla, a modo de comparación―[46]. En Valladolid, como señala David Encinas Rodríguez, más del 50 por ciento del presupuesto estaba destinado al pago del personal municipal, seguido por la partida de compra de materiales ―21 por ciento― entre 1973 y 1987, el periodo analizado en su tesis doctoral publicada recientemente[47].

Tabla 1. Comparativa de los principales capítulos de Gastos del PMO,

media de España y Sevilla

Fuente: NADAL, AMS, elaboración propia

El análisis de la evolución a lo largo de los años setenta de los diferentes capítulos de ingresos de los presupuestos ordinarios municipales, pone de manifiesto la importancia creciente de las subvenciones del Estado en los presupuestos municipales de Sevilla, en torno al 40 por ciento entre 1969 y 1979. Las otras grandes fuentes de ingresos eran los impuestos directos e indirectos, en torno al 20-25 por ciento.

Las subvenciones del Estado eran también la principal fuente de ingresos para las instituciones locales en el resto de España, aunque en menor medida que en Sevilla (ver Tabla 2)[48]. En Valladolid representó el 31,9 por ciento del total entre 1973 y 1987, la otra gran fuente de ingresos eran los impuestos directos e indirectos, y entre ambos representaban el 35,32 por ciento. El resto de tasas e impuestos se caracterizaban por una defectuosa recaudación y una baja presión impositiva, que recortaba sobremanera la capacidad de promover actividades[49].

Tabla 2. Comparativa de los principales capítulos de Ingresos del PMO,

media de España y Sevilla

Fuente: NADAL, AMS, elaboración propia

A modo de comparación, la administración municipal de Nueva York gastó 11.779 millones de dólares en 1974. El 32 por ciento de dichos presupuestos ordinarios fueron gastados en lo que Francesc Nadal denomina «funciones normales» ―nóminas de personal, costes de mantenimiento de los locales, etc.―, el 14,6 por ciento en las escuelas, el 21,9 por ciento fue destinado a bienestar social, el 4,16 por ciento para enseñanza superior, el 8,4 por ciento para transporte, el 9,2 por ciento para hospitales públicos, el 2,5 por ciento para vivienda pública y el 7,07 por ciento para pensiones. Es decir, que si descontamos las partidas destinadas a personal, mantenimiento de dependencias municipales y transporte, el consorcio neoyorkino gastó el 60 por ciento de sus recursos en prestaciones sociales[50].

A. H. Marshall analizó a finales de los sesenta la relación porcentual entre gastos públicos y producto nacional bruto en 18 países. Dicho análisis demostraba que el gasto público del Estado en España era de 15,4 por ciento en 1969 ―sólo seis países estaban por debajo― y que el gasto público local era del 2,5 por ciento ―media nacional casi igual a la de Sevilla en 1969―, siendo España el país con menor gasto público local de los 18 estudiados[51].

El proceso de cambio político en España se produjo entre grandes tensiones en el país y en un marco de crisis económica mundial. Los ayuntamientos españoles recibieron del Estado una ayuda económica extraordinaria que ascendió a miles de millones de pesetas los años 1976, 1977 y 1978. Dicho rescate representó, de hecho. la intervención de las haciendas municipales. La reforma de la financiación de las corporaciones locales se demoraría hasta los años 80.

Para Fernando Pérez Royo, profesor de Derecho en la Universidad de Sevilla y miembro del PCE, la crisis, o quiebra, económica municipal en España se encuadraba dentro del problema general de

la insuficiencia de las haciendas locales, generalizado en el Occidente industrializado, pero que alcanza en nuestro país perfiles acentuados de gravedad (...). El sector público español además de ser el más débil de Europa es el que acusa mayor grado de centralización[52].

Se daba además la aparente paradoja de la

escasa capacidad recaudatoria mostrada por el aparato de un Estado que ha estado ―y continúa estando― dotado de los medios más formidables de coerción social. La paradoja es, sin embargo, aparente: la incapacidad del Estado franquista es reveladora de los intereses que se hallan detrás de ese poder y de ese Estado[53].

El problema no era sólo de financiación, tenía mucho más calado. Resulta de interés una carta del alcalde de Sevilla Fernando Parias a Clemente García, alcalde de Murcia, en relación con la limpieza de los Colegios Nacionales, que era una competencia municipal. Diversas gestiones hechas por ambos para que el Estado asumiera esa partida de gasto habían sido infructuosas, siendo el montante económico de dicho servicio en Sevilla «realmente agobiante». Parias veía un problema en el asunto, «el que nuestras pretensiones de que el Estado» se hiciera cargo del servicio, casaban «mal con el actual movimiento autonómico»[54]. La prioridad no eran los ayuntamientos, sino las nacientes autonomías. Esta carta enlaza con otro debate, el que define a la transición como inacabada e imperfecta y causante de muchas de las deficiencias democráticas actuales. En torno al modelo de Estado, la transición española propició una descentralización hacia las autonomías, que reprodujeron un fuerte centralismo hacia los municipios.

CONCLUSIONES

En la evolución del marco legal franquista se detecta ya desde los años setenta un debate sobre la descentralización ―largo y prolijo, como a menudo eran estos debates en el franquismo― que no llegaría a alcanzar auténtica carta de naturaleza. En realidad, no había una verdadera voluntad de modificar la Administración local, ni siquiera tampoco inmediatamente después de 1975. De hecho, las elecciones locales habrían de esperar hasta 1979. Otra cosa sería entender la descentralización en clave regional. Y ahí sí se perfilaría una de las claves de la configuración futura del Estado: las autonomías. La preeminencia de lo autonómico sobre lo local durante la transición a la democracia fue clara.

Los ayuntamientos españoles tuvieron que hacer frente desde finales de los años 60 a una serie de problemas heredados: el problema de la vivienda, el atraso de la economía, el desempleo o la pobreza. Para hacer frente a tales problemas los munícipes contaban con un presupuesto en expansión, pero escaso e insuficiente. Había una dependencia casi total de transferencias estatales, al carecer de suficientes fuentes de ingreso propias. Tras el primer franquismo, hubo una cierta «alegría» presupuestaria hacia finales de los sesenta y hasta principios de los 70, que se traducía en la posibilidad de generación de déficit. Pero después de la crisis global del petróleo, la Administración local acusó la recesión y el recorte de los márgenes de maniobra. Fue un golpe muy duro a las ya por entonces maltrechas haciendas municipales de toda España. En cuanto a los gastos, la mayor parte estaban destinados al personal y, en segundo lugar, al pago de la deuda. La Administración local era la hermana pobre de la Administración estatal, más aún en un país con un Estado débil.

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[1] Colomer Rubio, 2018; Encinas Rodríguez, 2016; Fernández Amador, 2014; García Ruiz, 1999; Sánchez Fernández, 2016. Marcos Marina Carranza está analizando el ayuntamiento de Madrid en el marco de su tesis doctoral.

[2] Hernández Burgos, 2015. Cfr. Markoff y Herrera, 2013; Herrera, 2011.

[3] Radcliff, 2018.

[4] Domper Lasús, 2018.

[5] Editorial «Elecciones municipales», Cuadernos para el Diálogo, 120, septiembre 1973.

[6] Riquer, 1994.

[7] Ponce Alberca, 2012.

[8] Calonge Velázquez, 1997; Martínez Marín, 1989.

[9] Archivo General de la Administración (AGA), sección Interior (Int.), caja (c.) 53/191. «Cuestionarios sobre la Administración Municipal. Sevilla» del Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales (SNIACL), por localidades seleccionadas de cada provincia (1970). Cfr. Ponce Alberca (coord.), 2008; Tébar et al., 2015.

[10] Sobre la búsqueda de una nueva legitimidad a través del ejercicio (Performance-based Legitimacy), véase Giménez Martínez, 2014, pp. 57-62.

[11] Conferencia «Estado ideal», pronunciada en el Ateneo de Sevilla (ABC Sevilla, 10 de noviembre de 1970). La misma tesis fue desarrollada en su discurso de ingreso en la Real Academia de Ciencias Morales el 29 de febrero de 1972, con el título «Del Estado ideal al Estado de Razón». Cfr. Fernández de la Mora, 1995.

[12] Ibídem.

[13] Ibídem.

[14] Buchanan, 2009.

[15] Ibídem.

[16] Riquer, 2015.

[17] Editorial «Importancia del municipio» en Sevilla, 1 de noviembre de 1972.

[18] ABC 13 de febrero de 1974.

[19] Morell Ocaña, 1974.

[20] Ibídem.

[21] Ibídem.

[22] Ibídem.

[23] A principios de 1976, el Gobierno francés introdujo una reforma que permitía la elección democrática del alcalde de París por primera vez.

[24] Vía ofrecida también como novedad por el régimen iraní en las elecciones municipales de junio de 2013.

[25] Decreto 3411/1975 del Ministerio de la Gobernación, de 26 de diciembre de 1975, por el que se modifican las disposiciones del Decreto 3230/1975, de 5 de diciembre, sobre convocatoria de elecciones para Presidentes de Diputaciones y Cabildos Insulares y alcaldes (BOE, 27 de diciembre de 1975).

[26] García García, 1979, pp. 34-35.

[27] ABC, 17 de diciembre de 1975; Encinas Rodríguez, 2016.

[28] Cfr. «Elecciones de alcaldes, ¿derrota de la política reformista?», ABC, 28 de diciembre de 1975.

[29] «[F]ueron elegidos alcaldes en 4.253 municipios españoles», ABC, 27 de enero de 1976; Quirosa-Cheyrouze y Muñoz y Fernández Amador, 2010; Ponce Alberca y Sánchez Fernández, 2013.

[30] Prórroga del mandato de concejales y diputados provinciales, decreto convalidado por la Comisión de Competencia Legislativa, gracias a la cual «Fernández Miranda convirtió en factible la aspiración de Suárez de gobernar y legislar mediante sucesivos decretos ley», esquivando así el Pleno de las Cortes, aún franquistas; en Ortí Bordás, 2008.

[31] García García, 1979, p. 41.

[32] Linz y Stepan, 1996; Molinero e Ysàs, 2018. Cfr. Schedler, 2001

[33] Molinero e Ysàs, 2018. Cfr. Schedler, 2001.

[34] «Texto íntegro de la instrucción reservada del ministro del Interior a los gobernadores civiles», publicado en Informaciones, 28 de octubre de 1977.

[35] Radcliff, 2011.

[36] Archivo Privado Fernando de Parias (APFP), Urbanismo, c. I.2.5, documento sin fecha ni firma.

[37] En la provincia de Sevilla más del 80% de los alcaldes continuaron hasta las elecciones de 1979. AGA, Int., c. 53/2372 – «Expedientes de renovación de Corporaciones Locales, Provincia de Sevilla (1950-1978)».

[38] Entrevista recogida en Urrutia, 2006, pp. 138-139.

[39] Fraga, Manuel, «Elecciones municipales: lo pasado y lo porvenir», ABC, 13 de abril de 1979.

[40] Ley de Bases de haciendas locales de 1953 y Texto Refundido de la Ley de Régimen local de 24 de junio de 1955, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 1952, Instrucción de Contabilidad del Reglamento de Haciendas Locales de 4 de agosto de 1952 y el Reglamento General de Recaudación de 14 de noviembre de 1968. Ley de Bases del Régimen Local de 1975. Ley 85/62 de Reforma de las haciendas locales, de 27 de diciembre de 1962, en el contexto del plan de estabilización. Legislación recogida en Encinas Rodríguez 2016.

[41] Ibídem, p. 256.

[42] Maragall, 1997, pp. 20-21.

[43] Ibídem.

[44] Arespacochaga, 1979, pp. 52-53.

[45] Ibídem.

[46] Nadal, 1989; los datos para Sevilla pueden verse en Sánchez Fernández, 2016, recopilados a partir de los libros de presupuestos municipales ordinarios (PMO) para los años 1969-79. Pueden consultarse en el Archivo Municipal de Sevilla (AMS). No obstante, el estudio de la hacienda de los municipios españoles durante la transición sigue aún en gran parte por hacer desde el ámbito de la historia.

[47] Encinas Rodríguez, 2016.

[48] Nadal, 1989.

[49] Encinas Rodríguez, 2016.

[50] Nadal 1989.

[51] Marshall, 1969.

[52] Informaciones de Andalucía, 14 de marzo de 1977.

[53] Ibídem.

[54] Carta de Fernando Parias a Clemente García García, alcalde de Murcia fechada a 28 de octubre de 1977. APFP, Gobierno Local, c. G.3.3 - Alcaldes de España 1977.

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